曹锦清:土地制度与三农问题 - 文章 - 当代文化研究
文章 曹锦清:土地制度与三农问题
曹锦清:土地制度与三农问题
关键词:三农问题 土地 制度
本文对七八十年代之交至今中国农村所面临的“新问题”以及政府所应对的主要措施作出了简要梳理。
土地制度与三农问题
曹锦清
 
    今天,我主要汇报三个问题。第一个问题与《黄河边的中国》有关,主要谈一谈上世纪九十年代的三农问题,算是这本书的写作背景;第二个问题是《黄河边的中国》一书所反映的三农问题是如何一步步得以缓解的,也就是国家解决三农问题的历程;第三个问题是我们现在所面临的新三农问题,主要讲土地问题和农民工问题。接下来,我将围绕这三个问题分析近二十几年来中国三农问题的发展变化,粗略地梳理出一条线索,为大家理解当下的三农情势提供参考。
    首先,我谈谈第一个问题。关于上世纪九十年代的三农问题,大家应该都记得, 湖北省监利县乡党委书记李昌平上书朱镕基总理,即“农民真苦,农村真穷,农业真危险”。这三句话当时非常具有震撼力。但三农问题到底严重到什么程度?大家似乎并不是非常了解。我的《黄河边的中国》是在二〇〇〇年十二月出版的,到次年开两会时,有很多代表都反映了三农问题。正巧,《黄河边的中国》出版不久,里面的内容比较恰准地反映了中西部农村的一些问题。由此,一下子就击中了公众的情绪,这本书也算是出名了。
    ​一九九六年,受汪道涵先生的委托,我去中部地区调研三农问题。同时,他还让我组织全国三农问题的专家来沪开专题座谈会,讨论该问题到底严重到什么程度。我向汪老建议,邀请学者不如邀请农民,因为后者更真切地了解农村。最后,我请来了湖北省沙洋县的一个村会计兼县人大代表,他把三农问题的现状讲得特别清楚。在那次会议上,他用三句话概括了其中的问题。第一句话是,“八十年代,农民的日子最好过”。这话是有背景的,因为中央在二十世纪八十年代第一次对农民作出了巨大的让步。从一九七八年到一九八〇年持续提高粮食的收购价格,大概提高了百分之五十到百分之一百,而城市的供给价格一分都没有动过。这等于是国家第一次对农民进行了财政转移支付,当时每年都会转移两百多个亿。那时,东南沿海及中部地区的城乡结合部,大量的农民投身乡镇集体企业,农民也因此获得了一部分工商业的收入。所以在二十世纪八十年代,农民都盖起房子来了。
    ​他的第二句话是,“到了九十年代,农民的日子一年比一年难过”。这里主要指的是一九九二年邓小平南巡讲话以来,尤其是一九九四年以后。大家应该都知道,一九九四年朱镕基启动了国税、地税分开的政策,主要想解决整个二十世纪八十年代以来总财政占GDP 的比重逐年下降的问题,以及中央财政占总财政的比重逐年下降的困境。二十世纪八十年代,总财政占GDP 的百分之三十,到一九九四年时已经下降到了百分之十三,一九九五年最低的时候只达到百分之十二。到目前为止,从来没有一个国家,在总财政占GDP 如此微小规模的情况下,还能够维持政府的开支和中央的权威,但中国做到了。分税制以后,一些好的、易收的税种被国家拿去,剩下的劣质、难收的税种留给了地方。如此一来地方政府的财政吃紧,农民负担加重。这是农民日子难过的第一个原因。
     ​第二个原因就是计划生育政策。一九七九年中国开始提倡一夫一妻一胎制,这个影响是极为深远的。在一九七八年时,中央就已经开始把物质资料的生产和再生产由计划逐渐转化为市场的分散决策了。同时,邓小平把人类另外一个原先由家庭分散作的决策变成了中央决策。这个计划生育政策丝毫不亚于物质资料的计划。到了一九八五、八六年,农村也开始全面强化落实计划生育政策。到了一九八九至九〇年时,基本的行政处罚已经开始,计生部门可以拿走农民家里的物产。当时,最著名的一句话就是,“吃药给瓶,上吊给绳,宁要家破,不可国亡”。可想而知,那时候农村抓计划生育真的是一点都不含糊,搞得轰轰烈烈,现在甚至觉得有点不堪回首。到了一九九三、九四年的时候,不再采取这种直接的暴力手段,而是采取罚款的方式,把那些超生的农民罚得家徒四壁。一九九六年我调查中部地区的农村,当时计划生育的罚款算是乡镇财政的第二财政,计生办是乡镇的第二大部门;
    第三个原因与人民公社的解体有关。公社制下,农民的教育和医疗这两大公共物品是靠集体经济来维持的,那时农村有赤脚医生制度和九年制义务教育制度。公社一解体,原来的集体福利没有了,农民需要自己承担公共物品,造成农民负担加重。比如,为实现所谓的教育现代化,教育部门提出农村学校的硬件要达标,要有标准校舍、操场等等。这些东西的建造需要很大的资金投入,而政府又没有多少配套资金,最终都转化为农民身上沉重的负担;第四个原因,就是当时地方政府扩大得太快,旧机构的职能随着改革开放日渐萎缩,却并没有被撤掉。但新的问题的出现,又需要创设新的机构加以应对。这样一来,整个地方政府机构的数量就空前膨胀了。举个例子,为了防止农民在承包地上乱盖房子,从上到下就需要一个新的部门来监督管理,由国土资源部一级一级地向下延伸到乡镇。养活如此庞大的公务人员需要一定的经费,最后只能转嫁到农民的头上。二十世纪九十年代,工业不发达的中部农村,到处都可以看到农民的怨愤,这已经是个很普遍的现象了。
    这个村会计的第三句话是,“再这样下去,农民要活不成了”。这句话着实把汪道涵吓住了,怎么就活不成了?因为与土地相关联的公社体制解体后,变成了村集体所有制农户承包,当时与之相关的一个词是“土地家庭联产承包责任制”,这里的每个字都有特定的含义。把土地交给农民的同时,把责任也一并交给了农民。农民对国家承担责任,这里指的是农业税;农民对集体也承担着责任,虽然公社解体了,但对乡镇政府还存在着责任;生产队虽然解体了,但对这个村还承担着责任。除此之外,附着在土地上的还有一个“三提五统”。“三提”指“三项提留”,包括公积金、公益金、管理费,主要是给村集体的;“五统”指“五项统筹”,包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费,这些是交给乡镇的。另外农民还要出 “义务工”。因为,农村的农田水利等基础设施建设需要直接的劳力投入。对“义务工”各地规定不一样,最少的一年十二工,最多的一年要出三十来工。不出工的就要出钱,于是,这又成为地方政府向农民要钱的一个重要理由。
    正是由于三农问题的严重性,一九九六年我决定打点行囊只身前往中部农村调研。当时中国上下,“接轨”一词甚为流行,都说要与国际接轨,其实就是与西方接轨,对此我是心存疑虑的。我写《黄河边的中国》就是要告诉那些一心想与国际接轨的知识分子和官员们,你们两眼望着美国的时候,千万不要忘记身后的广袤乡村和数量庞大的农民兄弟,以及他们的现实生存处境。拥有五千年历史文明、九百六十万平方公里土地,十三亿人口的巨型国家,要完成现代化,这对世界来说是第一次,它不可能完全复制西方国家的现代化模式。一味地强调与国际接轨而忘记我们自己的国情,最终可能造成与“国内脱轨”。《黄河边的中国》里面一个个真实的、典型的农村故事,算是为那些急切的“赶超者”开一副镇定剂。
 
    第二个问题主要讲二十一世纪以来三农问题是如何得以缓解的。一九九九年朱镕基收到了李昌平的信后,据说指派了五人工作组到湖北省监利县去调查,之后他们向朱镕基汇报:“信中所反映的情况,基本属实。有的地方,还有过之而无不及。”所以,朱镕基就开始想办法减轻农民负担,主要是撤费,把包括“三提五统”在内的九项费用撤除。那时候,农业税只占农民纯收入的百出分之四点五左右,当时的政策是把“费”并到“税”里面。理论上这些只占农民全年收入的百分之八点五,差不多恢复了古代的什一税。但问题是“口子”还在,还是挡不住,朱镕基的这个改革还不是非常彻底。
    二〇〇〇年的时候,我们国家GDP的总规模已经达到了九万八千个亿,财政规模将近两万个亿,有学者估计全国农民(八亿多农民,二亿多农户)的总负担是一千五百个亿到一千八百个亿。但如果减免这笔费用,就等于中央要向地方财政转移这笔钱来维持中西部地区县和乡的运转。直到二〇〇四年,温家宝在政府工作报告中提到,从今年开始,逐年降低一个百分点的农业税税率,五年内完全取消。结果意想不到的是,计划五年内取消的农业税,竟然只用了两到三年就取消了。这就等于从二〇〇四年到二〇〇八年为止,农民的负担被全部取消了,只有一项“烟业税”在云南等地还保留着。但农业税取消以后,中西部地区的日子比较难过,因为财政有缺口,直到二〇〇八年以后,中央财政才把缺口补上了。东部沿海发达地区,教育经费全部由地方财政承担;中部地区,由中央承担百分之六十,地方财政承担百分之四十;西部地区,由中央承担百分之八十,地方财政承担百分之二十。大家都知道,县、乡的主要财政支出是供养九年制义务教育,到目前为止,三分之二是供给教育的,三分之一是供养行政官员的。举个例子,一个县里面如果公务员是五百个的话,教师大概就要有一千个,基本上就是这个比例。
    二〇〇三年有一次粮食小危机,十月份粮食价格开始上涨,那年粮食产量只有八千七百多亿斤,而我国的粮食产量在一九九五、九六年高产时曾达一万多亿斤。当时城里人就开始恐慌了,中央也一直开会讨论。到了二〇〇四年,就下定决心一定要向农民让步,于是宣布给农民逐年降低一个百分点的农业税税率,五年内完全取消,同时还给农民种粮直补。一直到今年,每年的中央一号文件都是涉农文件。二〇〇四年的中央文件里说中国的经济已经开始步入第二个阶段了,第一个阶段是以农补工—向农民提取剩余来支持国家的工业化建设;现在是以工补农,以工业来引领农业发展的时代来临了。从那时候起,中央一直都在减轻农民负担,并提出新农村建设、城乡一体化建设。当时提出的口号就是 “多予、少取、放活”。
    另外一个缓解的原因是农民计划生育的观念城市化了,所以计划生育变成了农民比较自觉的行为。而且这些年,我们对农村的生育政策也已经放宽了一点。原来计划生育的时候有十一条是可以稍微放宽的,但后来因为实际的原因没有对农民开放,而现在是正式实行了。如今,计划生育在中西部地区的情况是比较好的,当年官民对立的情况已经基本消失了。
 
    土地制度方面,二〇〇七年发布了《物权法》,第一次把农民的承包地变成一种物权,也就相当于是一种债权。农民的土地要对集体、对国家承担税费,这是一种债务。二〇〇八年以后,把“土地家庭联产承包责任制”变成“土地家庭承包制”,将土地变成了一种物权。按规定,农民有四块土地:第一块是林地,第二块是耕地,第三块是宅基地,第四块是属于村集体的非农的建设用地。一九八二年以后,把耕地分掉了,还留下了一块集体的耕地在一九九八年时也全部分掉了,所以耕地里面就几乎没有集体耕地了,都包给了农户,全国范围内现在大概是十八亿两千多万亩地;一九八二年林地没有分完,因为其中有个问题,防盗怎么防?防火怎么防?当时有的林地分掉以后就开始有人偷,被偷还不够,还要自己砍,很多地方把原来的树林都砍成了荒山秃岭。所以大部分林地就没有被分掉,全国有四十亿亩林地,其中二十八亿亩地是由农民接替的,其余归为林产。
    从二〇〇七年开始,这二十八亿亩地就开始被分了,次年全国范围内这些林地几乎都被分掉了。名义上是为了增加农民的收入,实际上全国的林地平均年产出才一百元,这根本增加不了农民多少收入。而且按规定林地的产权期限七十年不变,十七届三中全会还赋予林地抵押权。承包权是允许农民自愿、有偿流转的,其中包含了流转权和经营权,现在把这个权又分开来了。第一次把所有权和承包权分开,第二次把承包权和经营权分离出去。三中全会规定林地可以抵押,但增加了新内容,即除农民耕地可以流转经营权外,还可以用来抵押。这样问题就来了。抵押权应该也是属于所有权的,文件里说的不是承包权抵押,而是农户的承包权不变,流转的只是经营权,也就是土地的经营权可以用来抵押。“土地承包经营权”这样的文字一出现,大家对其的解释就产生了分歧。文件规定的是土地经营权是可以流转的,承包权不能流转。但农民的宅基地可以流转、抵押,宅基地上的住房权可以出租,但不能买卖、不能抵押。农民的耕地也不能买卖、不能抵押,因为考虑到抵押权就是拥有私有权了。规定农民的住房可以抵押、可以转让,可转让权是属于私有权了,私有权是允许买卖的。
    这下事情就非常之大了。土地制度的微小变动,会引起整个社会及利益分配的变动。第一,原来那么多小产权房是不是就可以直接上市了?第二,是不是允许农民和村集体来开发村集体土地和农民的宅基地?如果允许的话,那就意味着,由于城市的扩展、基础设施建设、工业资本的引入而引起的土地有争议的那部分不再属于地方政府所有,而应该是农民所有了。也就是说在城乡结合部的农民可以一夜暴富,他们可以成为地主而富起来了。这个问题很严重,所以在讲宅地问题时再加了一句:现行试点,谨慎稳妥。因为土地是不可再生资源,人类可以创造一切,唯独不能创造土地和空间,就像不能创造时间一样。
    为什么这些年土地制度好像在突破?目的有两个,第一,千方百计地增加农民的收入,这是二〇〇八年时中央承诺给农民的。这些年的中央文件一般都是定性表述的,唯独对农民收入的表述是定量而且明确的,以二〇〇八年全国农民人均收入四千一百元为基准,到了二〇二〇年(全面建成小康社会那一年)全国农民的收入是要翻一番的,这叫倍增计划。据统计农民收入分四块。第一小块土地的收入,第二块打工收入,第三块财产性收入,第四块转移支付收入。先说小块土地收入,农民种粮食永远不可能种出黄金。按照一年两季计算,一亩地纯产出在五百到一千元。一般来说,人均一亩三分,户均不超过十亩,江浙这一带还没有这么大规模,人均只有几分地。所以,农民依靠土地而获得的收入是极其有限的;打工的收入是由市场决定的,这样的话,把农民的最低收入翻一番有可能吗?那样劳动力经营产业就受不了。孟加拉的一个月劳动工资换算成人民币也就五百至六百元,而我们的农民工工资可是要上升到一千五百元到两千五百元之间,甚至可能是三千元的。随着中国农民工工资的上涨,现在有些劳动密集型产业已经开始向东南亚国家转移了。所以,农民务工收入的增长也是有限度的。
   还有一个可能就是转移支付了,这需要城里人为高价农产品买单。这样的话粮食一斤就要卖十五元到二十元,而现在我们的大米一斤大概在三元左右,大家想想为什么粮食一斤三元左右?与改革开放前的粮价相比,现在也只提高了二十倍,猪肉价格也就提高了二十倍,而青菜的价格提高了一百倍。这是因为国家把农民的粮食收购价格压低,然后对农民进行补贴,让他们有种粮积极性,再以低价向城市供给,以维持城市中下层人们的生活。如果把粮食的价格放开的话,城里人受得了吗?所以通过转移支付提高农民收入看来也是做不到的,提高农民工的工资也做不到,那如何提高农民的财产性收入?让土地和房子变成农民的财产性收入来源?好像也不太靠谱。如果住房可以作为财产的话,城乡接合部的农民肯定是有收益的,因为他们的房子可以出租产生租金,但偏远地区的房子谁去租呢?那里的农民能指望房子去增加他们的财政性收入?很多农村房子盖得很好,春节一过百分之八十是空的,没人去住。因此,通过土地和房子开启农民增收的引擎,对大部分农民来说是不现实的。
   土地从来就不是一个纯经济的要素,就像人从来也不是一个纯粹经济要素一样。人是有尊严的,人不能像物一样有用就拿来用,没用就抛掉。所以,在所有的要素当中,土地和人既是要素又不是要素。而且土地背后是人为的一个自然界。自然界是有生命的,如果要以纯经济的要素来处理问题,那污染就不可避免。因此关于土地制度现在引起了大量的争论。但二〇二〇年全面建成小康社会的承诺是不能落空的,其中有个经济指标要在二〇〇八年的基础上翻一番。可是凭什么翻一番呢?拿什么翻一番呢?我前面说的农民小块土地,流转出去以后拿到的租金其实没有多少钱,因为规模太小。有人开始从土地制度上想办法,提出维持村集体的所有权,农户承包权长期不变,并要给农民的土地确权。像一九五〇年那样发土地证、承包权证,一户农户有几块土地,在哪个方位,实际有几亩,都要写清楚,把证发给农民,就等于在时点上这几块地是属于你的,而且永远赋予你的,生不增死不减。名义上是土地承包,实质上是向土地私有化靠拢。出主意的人认为,土地确权了,农民就放心了,土地流转就加快了,而且可以成规模地流转。其实,从一九九二年开始中央就在鼓励土地流转,因为大量农民出来打工以后,为防止土地抛荒就要土地流转。现在据统计全国有百分之二十六的土地发生了流转,其中绝大部分是自发流转,主要发生在亲戚、朋友、邻里之间,租金比较低,甚至免费。
    但这种自发流转也有问题。因为原来分地的时候,为公平起见,以“插花”的方式将土地好坏搭配,分给不同的农户。这样,一个农户就有四五块地,甚至七八块,土地的分布相当分散。加之中国分家析产的原则是诸子均分,土地的细碎化程度就更严重了。由此,土地的耕作成本比较高,机械化难以推广。此外,农田水利建设也不易协调。在分户承包经营的情况下,你修渠占农户的土地,几乎是不可能的事情。可以这样说,这三十年来我们基本上没有搞过农田水利建设,都在吃公社时期的老本。
    正是在这一背景下,中央提出土地要适度规模经营,以此来解决大规模青壮年农村劳动力进城以后谁来种地的问题。目前,中央设定了四类农业新型经营主体,分别是种粮大户、家庭农场、农业合作社、农业企业。现在争论最多的就是资本下乡从事农业,如果资本下乡从事农业,可能另有所图,比如圈地。因为资本从事农业通常是没有多少利润的。农业是个弱质产业,就连美国这样的发达国家,农业的发展也依靠政府的高额补贴。不要忘记,中国的小农是精耕细作,在不计劳动力成本的情况下,才换来单产的提高。资本去从事农业,显然无法以小农那种方式去经营,更何况要向农民支付较高的地租,管理的成本也很高,所以,获利的空间实在有限。那么资本流转到土地去干吗?有人把地圈下来,象征性地种植一些经济作物,然后等待政府的规划,一旦所圈的土地被纳入政府的规划范围,地价自然就上涨,他便可以获得大笔的补偿。还有人把地圈起来搞农家乐,在农家乐里面盖上房子甚至别墅,等于把不能转为非农使用的土地进行了非农使用,经营房地产事业。总而言之,有各种各样的背景。当然,并不排除有人去承包大片的荒地,把原来的荒山野岭变成了沃野千里,那种资本还是值得肯定的。
    最后一个问题就是,这两亿六千万的农民工怎么办?所谓新型城镇化,叫得很响,都是城里人叫出来的。城里人特别同情商人,也很同情农民,所以多少年来一直叫着要废除户籍制,给农民公平的待遇,让他们赶紧市民化。这些声音我觉得都是好的,但实际上有些事情是做不到的。有些经济学家还提出荒唐的理由来加快城市化建设,说今后二十年的动力是城市化,每年增加一个百分点的城市化率就可以增加多少GDP和多少就业岗位。但其实城市化是结果,工业化才是原因。有多少工业化才有多少就业岗位,才有多少人集聚, 才有多少人进城,城市化只是工业化的附属现象。可是这竟然还有人信,说中国城市化率只要达到百分之五十二,就会怎么样,带来多少经济效益。其中的百分之十六到十七是“伪城市化”,真正的城市化只有百分之三十五到三十六。所以,二亿多的农民工怎么城市化,是个大问题。
    现在中央提出新型城镇化战略,这是个趋势。因为我国只有六百六十八个城市,其中分为:第一县级市、第二地级市、第三副省级市、第四直辖市。另外,还有几万个乡镇。新型城镇化指的就是把镇作为容纳未来数亿万计农民的空间,减缓大城市的压力。同时还规定对大城市(比如北广上)人口增长控制得更加严格。中等城市可以稍微控制,适当放开,中小城镇一律放开鼓励农民进城。中小城市鼓励农民进城就可以让农民把户籍报上去,但带来个问题:鼓励进入的城市没有稳定就业,而受限制的城市,是有稳定就业的。所以说制度的设计和现实情况是分离的,只能通过农民自发的力量去突破这些限制。现在的情况是农民的子女有本事考上大学的就可以进城,之后变成研究生、博士生,再给他们廉租房住。还有些人进城办厂经商,这部分人不叫农民工,而是农民中的精英,是自动转入城市的。但是作为农民工是要完全靠劳动力生存的,他们可以进城打工,但是依靠自己的力量无法完成城市化。如果依靠政府的财政完成城市化就要提供住房和就业保障,还有一些其它的保障。而这些都是要通过两级来保护的第一靠企业来保护,给他缴纳各种保障金,但我们的企业是无法承担那么多人的;第二靠财政来承担。像大城市完成一个农民的城市化,企业和国家大概要花一百多万,这是出不起的。
    个人认为,农民工还是会成为一个长期的现象。如果城市化仅仅为了获得农民房子下面的那块宅基地,把农民赶上楼,显然会增加他们的生活成本,这是需要警惕的。因为,如果这么多农民准备进城打工而不能获得城市的保障,那么户籍背后就不是一个统计问题而是保障问题。如果不能将农民纳入城市的社会保障体系,那么政府就有保护农民的土地和住房的必要。因此,土地不能够抵押,房子也不能抵押,更不能够买卖,这对农民是一个束缚,但更是一种保护。有人说农民没有财产那么整个农村的经济就搞不活了,因为没有东西可以抵押。我说农民通过抵押而流失土地,自古以来都是一个极大的问题。因为时间关系我没有办法展开,但是我提醒大家,对市面上流行的关于城市化的各种论说要有鉴别能力。一句话,维持现有的土地制度安排,让农村成为农民进退的“据点”,这对尚未完成现代化任务的中国具有重要的战略意义。

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