摘　要:在受教育权分配问题上,简单的效率优先论和平等优先论都不完善。只有在综合了自由、平等、效率和社会合作等基本价值的教育公正理论指导下,才能较为合理地处理受教育权分配问题。本文借鉴罗尔斯的正义论提出了现代社会的教育公正观,联系我国现实提出了五个教育公正原则,并对当前我国在受教育权分配方面存在的一些主要问题进行了具体分析。

关键词:受教育权分配;教育公正;教育公正观;教育公正原则

我国在受教育权分配方面所存在的问题,长期以来难以解决。究其原因,除了因为经济力量有限的客观因素外,还在于对决策具有实际影响的理论不够完善。本文试图用教育公正的概念来探讨受教育权分配问题。

一

现代社会发展史已证明,自由、平等、效率等都是现代社会应追求的基本价值;同时,现代社会发展史也显示,在实现这些价值的过程中,它们之间又存在一定矛盾。为了使现代社会既能有效地追求这些基本价值,又可尽量避免和减少它们的矛盾,西方一些学者主张一种在经济领域以效率价值优先,在政治领域以平等价值优先的理论思路。[1]近二十多年,我国在打破平均主义以后,效率价值优先成为经济领域指导实践的重要理论。这种理论在我国不仅影响到经济领域,而且影响到包括教育在内的其他领域。然而在这种理论影响下也带来了受教育权分配不平等的问题。近年来,这种不平等愈演愈烈,因而遭到激烈批评。于是,另一些人提出了平等或公平优先的观点,但平等或公平优先的观点都有否定效率的倾向,所以都难以解释平等或公平与效率的矛盾问题。因此,我们应该寻求新的理论思路,这种理论应该是一种能避免过分强调某种价值而忽视甚至损害其他价值并能综合各种价值的理论。

20世纪70年代以来,美国学者约翰·罗尔斯的正义理论在学术界产生了巨大影响。他指出:“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。”[2]所谓正义即公正。在当代学术界,正义是用来讨论通过社会制度来分配基本权利和义务问题的最重要的概念。在讨论如何通过社会制度来分配基本权利和义务的问题上,首先追问的是,如何分配基本权利和义务才是正义的。不管你是以效率还是以平等或公平为依据来分配基本权利和义务,你都必须首先要证明这样的分配是正义的。

罗尔斯在阐述他的正义论时强调指出,现代民主社会应是一个能保持长期稳定和发展的社会合作体系。能达到长期稳定和发展的社会合作的理念包含三个要素:①社会合作是由公共认可的规则和程序指导的,合作者用这些规则和程序来恰当调节其行为。②这种社会合作包含了公平合作的理念,这些理念是每个合作者可以理性地接受的,这些理念也表明了互惠性和相互性,人们以适当的方式受益于合作。③这些理念也包含了合作者得利的理念。根据社会合作理念建立的社会基本制度不仅可以使人们在一种合理的、公平的、有序的社会中追求各自的利益,享有平等的权利和义务,而且可以达到社会长期的稳定和发展。[3]罗尔斯的这种正义论带有两个明显的特点:一是提出将社会合作作为现代社会的基本价值之一,着重论述了要以社会合作来综合自由、平等、效率等基本价值,恰当地处理人们之间的权利和义务关系,因为只有在一种社会合作体系中,人们才可以自由地追求自己的利益(自由),平等地享有基本的权利和义务(平等);不仅个人可以得利,整个社会也可保持长期发展(效率);个人之间有互惠性,社会也可达到和谐、有序(社会合作)。二是基本权利和义务分配上的平等倾向,因为在他看来,只有平等分配人们的基本权利和义务,才能形成这样一种社会合作体系,而对基本权利和义务的不平等分配则难以形成或破坏这种社会合作体系。

二

罗尔斯的这种理论对我们有很大的启示。我国是社会主义国家,社会主义社会也应是一种社会合作的体系,这种社会也应是能使自由、平等、效率、社会合作等基本价值相互协调而不是造成甚至加剧它们之间的矛盾和冲突。因而,我们在基本权利和义务的分配上也应是平等的。只有平等分配基本权利和义务,才有利于建立一种社会主义的公正社会,有利于社会的持续稳定发展,有利于各种基本价值的实现。受教育权是人的基本权利之一。在受教育权的分配上,我们首先追求的也应是公正。教育公正是指社会制度和政策对社会群体和社会成员之间受教育权的获得和有关义务的分担进行分配的合理性、正当性。这种合理性和正当性应当是,社会制度和政策对受教育权和有关义务的分配应体现自由、平等、效率和社会合作等基本价值并以社会合作来综合上述价值;同时应平等分配人们的受教育权和有关义务。因为恰恰是平等分配人们的受教育权和有关义务,才充分体现了自由、平等、效率和社会合作等基本价值:平等地享有受教育权本身体现了对每个人自由(或权利)的尊重;平等分配受教育权也体现了平等;每个人都享有受教育权不仅使每个人得利,而且促进了整个社会的发展,这也符合效率的价值;每个人都平等享有受教育权有利于社会的和谐和稳定,即符合社会合作的价值。因此,作为一种社会合作体系的社会主义教育公正观应该是:受教育权应该人人平等享有,一切教育资源应该平等地向所有人开放。

上述教育公正观是现代社会关于受教育权分配的一般观念,它表达了现代社会的一种理想和目标。在现实中如何使这一观念得以具体运用,需要有一些相关的原则。

1 教育公正原则一:基本受教育权平等保障原则

此原则的含义是:社会制度和政策应使每个人的基本受教育权得到平等保障。

根据上述教育公正观,作为人的基本权利之一的受教育权应该人人平等地享有。但是由于现实中存在着某种程度的资源匮乏和其他有关原因,一个国家和政府不可能保证使每个人所有的受教育权得到平等实现。这使受教育权的分配面临着某种选择:或者是在所有的受教育权领域实行竞争,这样做的结果必然造成所有受教育权领域的不平等现象;或者是只对一部分人的受教育权予以充分保障,对另一部分人的受教育权保障较少或不给予保障,但这会形成特权,同样会造成严重的不平等。显然,这都违背了教育公正观。因此正确的选择是:将受教育权划分为基本受教育权和非基本受教育权两类,通过制度和政策对每个人的基本受教育权予以平等保障;将基本受教育权领域以外的受教育阶段作为非基本受教育权领域,在非基本受教育权领域,平等则通过竞争实现。“所谓基本权利……是人们生存和发展的必要的、最低的权利,是满足人们政治、经济、思想等方面的最低的、基本的需要的权利。”[4]基本受教育权是人们必要的、最低的受教育权,它之所以在现实中必须人人平等地得到保障,是因为不仅它本身是人的生存和发展必要的、最低的权利之一,而且它也是人们实现其他基本权利的基本条件之一。人的基本受教育权的实现可以为基本的生存权、发展权、就业权、文化生活权、健康权的实现奠定必要的基础,而人的基本受教育权的丧失则严重制约着这些基本权利的实现。基本受教育权领域与非基本受教育权利领域的划分,大致可以以各国以法律形式确立的义务教育为标准,将义务教育阶段视为基本受教育权领域,将义务教育阶段之外的教育阶段视为非基本受教育权领域。在我国,基本受教育权领域是指由我国义务教育法确立的九年义务教育阶段。所谓基本受教育权平等保障原则的具体含义是:在九年义务教育阶段,每一个适龄儿童平等地享有受教育权,国家和政府有义务依法为每一个适龄儿童完成九年义务教育所需的合格的、基本平等的条件提供保障。这一原则意味着:为了切实保障每一个人的基本受教育权平等的实现,义务教育应由国家和政府举办,它具有公共产品的性质。

我国目前在平等保障义务教育的权利方面存在的主要问题有两个方面:一是政府对义务教育的保障力量不够,如预算内经费在各级教育之间的分配中,义务教育比例过低且呈下降趋势[5],在义务教育总投入中,财政性教育经费过低[6]。二是义务教育未能获得平等保障,如对少数重点学校进行高投入而对占大多数的一般学校却投入很低;较大的城乡差距,尤其是在经济落后的西部地区,义务教育连最基本的办学条件都不能得到保障。这两个方面的问题都与效率优先理论影响有关:预算内义务教育比例过低是因为义务教育的效率更远期;财政性教育经费过低,是因为财政性经费更多地投入到被认为更有效率的其他部门。对重点学校和一般学校投入不同,是因为假定重点学校有更高的效率。较大的城乡差距也与效率优先论的某种消极影响有关:义务教育投入由地方政府负责、尤其是由乡镇负担的政策结果是,城市的财政能力较强基本可以保障当地的义务教育条件,但大多数农村地区却因财政能力太低而根本不可能保障当地的义务教育条件。虽然目前正在将义务教育的投入责任由财政能力太弱的乡镇负责为主改为由财政能力稍强的县级政府负责,但对于大多数农村地区义务教育条件保障来说,县级财政仍是很有限的。

因此,我们应根据公正理论,将义务教育投入视为重点,并使每个人的基本受教育权得到平等保障。这不仅为每个人基本的生存权、政治权、文化权的实现奠定了基础,而且它确立了一种社会的公正理念和秩序,将关系到整个国家长久的稳定和发展。就我国目前情况看,首先是政府要大幅度提高义务教育的投入,同时进一步改革现行的义务教育分担体制。改革的基本思路可以根据公正理论来建立一种由中央、省和县级政府共同分担的体制:规定每个适龄儿童义务教育的基本费用,以便平等地保障每个人义务教育的基本条件;中央、省和县级政府共同分担总的义务教育投入,其中中央和省级政府应负担大部分。这样可以较大幅度地提高政府对义务教育的投入,并使城乡之间、地区之间的差距缩小,使广大经济落后的农村地区义务教育能够得到较平等的保障。对于重点中小学问题,原则上不应有由政府拨巨款只为极少数人服务的重点中小学。但是,我国重点中小学的建立和发展是历史的产物,曾起过积极作用,其情况比较复杂,不可能一下子取消,应作进一步的调查研究。总的思路应是淡化重点中小学的意识,政府投入重点应放在提高大多数的一般学校上,现有的重点中小学可以进行逐步改制的实验,改制后的高质量中小学不应以政府投入为主,进入这种学校通过竞争获得。

总之,平等保障每个人的基本受教育权是最基本的教育公正,是教育公正的底线。如果失去这条底线,则意味着从根本上损害了教育公正。因此,基本受教育权平等保障原则是教育公正的第一优先原则。

2 教育公正原则二:非基本受教育权逐步平等化原则

此原则的含义是:社会制度和政策应使人们的非基本受教育权逐步平等实现。

如前所述,根据现代社会的教育公正观,受教育权应该人人平等地享有。但是,由于某些现实和历史的原因划分出基本受教育权领域和非基本受教育权领域,以便国家和政府能够优先对人们的基本受教育权进行切实的平等保障。可见,这样的划分是一个历史的过程。这一历史过程的趋势是,随着社会的发展,国家和政府应逐步扩大公共教育资源,使基本受教育权领域的范围逐步扩大,非基本受教育权领域的范围逐步缩小。也就是说,人们的非基本受教育权应在社会发展过程中逐步平等化。从发达国家普及教育的历史经验看,总的趋势是受教育权的平等化过程随着普及义务教育的过程一步步、阶段性地推进:首先是小学教育的平等化,然后延伸到初中教育的平等化,再延伸到高中教育的平等化,随后,平等化又继续向上(中学后教育)和向下(学前教育)两个方向延伸。目前,发达国家中小学教育一般都基本实现了平等,平等化进程主要是从中小学阶段逐步向上下延伸。我国的情况不同,基本受教育权领域只覆盖了小学和初中阶段,高中阶段还属于非基本受教育权领域,因此目前在保障小学和初中阶段平等的前提下,首先应是高中阶段的平等化,然后才是将平等化从中小学阶段向上下方向逐步延伸。在高中阶段的平等化过程中,高中学校应以国家和政府举办为主,学校应尽可能提供合格的、基本平等的条件,以便有利于这一阶段教育的平等化实现。

我国高中阶段受教育权的分配问题,主要是少数重点高中与大多数一般高中的矛盾。目前解决这一问题的思路有两种:一种是正在进行的通过对重点高中追加巨款投入来扩大学校规模,但目前重点高中的扩招并不能实现真正的平等。另一种主张是在高中阶段放开市场,大规模吸引民间资金来解决政府教育投入不足的问题,以便使有限的政府投入能集中用来提升一般学校,甚至通过让私人收购一部分公立学校来减轻政府负担。笔者认为,根据高中阶段平等化的原则,我国高中学校应以国家和政府举办为主,以利于高中阶段的平等化,这种平等化应是政府将投入重点放在改善大多数一般高中上,对现有的重点高中进行改制,逐步减少政府投入,以民间投入为主,学生要得到这种高质量教育资源的服务,必须通过竞争获得。

3 教育公正原则三:非基本受教育权机会平等原则

此原则的含义是:社会制度和政策应使每个人在非基本受教育权领域享有平等机会。

在非基本受教育权领域,国家和政府虽然难以保证受教育权的结果平等,但应该通过制度和政策给每个人提供平等的进入机会。这种机会是由国家和政府通过制度和政策提供,不受资源的限制,应该人人平等地享有。我国现行的统一中考和高考就是一种由国家和政府通过制度提供的非基本受教育权领域竞争高一级或优质学校的社会机会。对于目前的中考和高考制度,有的人指责其仍是不平等的产物,主张取消,这种说法是不现实的也是有害的。因为在教育资源有限的条件下,追求教育结果的绝对平等是不可能的。广大群众批评最激烈的是利用职权批条子、走后门的教育不公和腐败现象。实际上,统一的中考和高考制度不仅给人们提供了一种平等竞争的机会,也是阻止这种不公和腐败的一道屏障,如果因为中考和高考制度不能达到结果平等而将其取消,不仅不能达到结果平等,而且会因失去了这道屏障而给腐败大开方便之门。中考和高考制度确实不完善,比如高考中各省招生数额分配和录取分数线的不统一就争议较大,有的人认为目前的这种数额分配方式不平等。笔者认为,中考和高考制度的存在是个大前提,它基本上是我国竞争非基本受教育权的一种机会平等机制,对于抵制受教育权分配上的腐败和加剧不平等,以及使社会底层家庭的子女能向上流动而缓解社会和经济不平等具有积极作用。至于高考中各省招生数额分配和录取分数线的不统一,属于机会平等机制下具体操作的问题,其涉及的社会层面和利益关系比较广泛和复杂,虽然应对其进行改革,但不应贸然大改,否则可能造成意想不到的混乱和动荡,应在充分调研和广泛讨论的基础上进行改革。

4 教育公正原则四:效率原则

此原则可细分为二,原则一:综合素质优秀者优先原则;原则二:付费者优先原则。

阿瑟·奥肯指出:“如果平等和效率双方都有价值,…那么在它们冲突的方面,就应该达成妥协”,而这种妥协“必须是公正的。尤其是,那些允许经济不平等的社会政策,必须是公正的,是促进经济效率的”。[7]公正的理想状态是平等和效率二者兼得。但有时候在某种条件下,需要不得不牺牲某一方,这时如果再牺牲另一方则是不公正的;此时的公正应是,在不得不牺牲某一方的情况下要促进另一方。在非基本受教育权领域也是这样:尽管我们要通过坚持机会平等和使受教育权结果逐步平等化来尽量减少不平等,但结果不平等仍是不同程度必然存在的;我们不能再牺牲效率,否则我们就失去了公正。在这种情况下,我们只有促进效率才能达到公正。

正如阿瑟·奥肯所认为的,经济效率的大小与对生产贡献的大小有关,而贡献的大小又与一个人所积累的知识、经验、技能、体能、能力多少有关。[8]这里所说的知识、经验、技能、体能、能力就是一个人的综合素质,这也就是说,综合素质较优秀者贡献更大,因而更有效率。因此,在竞争同一层级、同一类型、同一质量水平的入学权时,综合素质优秀者应优先。这就是效率原则一———综合素质优秀者优先原则。效率原则二(付费者优先原则)的含义是:在竞争同一层级、同一类型、同一质量水平的入学权时,向学校付费者应优先。因为向学校付费可以增加学校的教育资源,这些增加的教育资源可以扩大或提高学校教育资源的效用。同时还应指出,效率原则体现的不仅是对效率的促进,也是间接进一步扩大平等的手段。因为通过效率原则一可以提高整个社会的效率,扩大整个社会的教育资源,从而缩小整个社会的受教育权不平等;通过效率原则二可以增加学校的教育资源,从而在一定范围扩大受教育权的平等。而在两个效率原则之间,前者因具有更大的效率和公正而应优先于后者。

我国目前在非基本受教育权分配上的问题主要有:考试带来的问题、收费问题和权力腐败问题等。首先,我国的中考和高考确实存在不少问题,然而这些问题是局部的:如高分低能现象、考试内容设计上对少部分优秀者不利、考试方式单一、给中小学教育带来了某些消极影响等。但这些局部问题不足以成为全盘否定考试制度的理由。因为从总体上来说,这种考试是符合机会平等原则的,也是符合效率原则一的,因此从总体上应予肯定。局部问题应通过改革逐步完善和解决,而不应完全否定和推翻。其次,对于中小学收费问题应具体分析:各种巧立名目的收费属乱收费范畴,应予以禁止;对于非公立学校,应允许按有关法规和政策收费,同时优质教育资源应允许较高收费。这符合效率原则二,反对乱收费应是反对低质教育资源高收费;公立中小学是公共资源,原则上不应收费,但鉴于我国历史形成的具体情况,重点中小学不可能一下子取消,但那种采取所谓电脑排位抽签的入学方式貌似公平,实质上却既不符合效率也不符合平等:其一,它不符合效率原则一;其二,它仍只能使少数人接受优质教育,因而也不可能达到平等。这种既牺牲了效率又达不到平等的结果是不公正的。因此,我国目前进入重点中小学应综合遵循上述效率原则,首先要通过考试(效率原则一),在考试的基础上考虑收费(效率原则二):对高分者不收费或少收费,对分数较低者收费较高,考试不合格者则被淘汰。这种收费不应归入乱收费范围。而利用职权走后门、批条子进入重点中小学的腐败现象,既违背了平等,也损害了效率,是极不公正的,应坚决反对。

5 教育公正原则五:补偿原则

此原则的含义是:在非基本受教育权领域,应通过制度和政策使低收入家庭的受教育者应负担的那部分费用得到一定的优惠或减免。