[内容提要]　西方国家农业环境在工业革命后遭受污染。他们曾借鉴我国传统农业,兴办生态农场,继而出台一系列农业环境保护政策,并从20世纪80年代起实施生态农业补贴,90年代加大农业环保支持力度。我国农业生态环境功能现处于下降趋势,须从生态转移支持、开发环保技术、制定环保标准、加强农业环境立法等方面确保农业安全。　　
    [关键词]　国外农业　生态政策　启示

    西方生态农业的兴起
    西方生态农业受启于我国传统的自然生态农业。我国古代以农立国,农业文明曾领先于世界长达三四千年。到近、现代,随着西方工业革命的成功,欧美发达国家将大量的机械、石油、化肥、农药投入农业,取得空前的农业产量,但同时也造成能源过量消耗、农业生态系统退化、食物安全性降低、环境污染压力加大等不良影响。由此引发西方人士对所谓“石油农业”的反思,他们转过头来考察中国农业寻求借鉴。美国农业部的Ｊｉｎｇ早在1911年就撰写了《四千年的农民》一书,介绍中国传统农业利用人畜粪便、塘泥和各种废弃物肥田的技术。德国是农业化学的发端国家,早在1924年,德国农学家鲁道夫·斯蒂纳最先提出“生态农业”的概念。稍后,美国土壤学家威廉姆·阿尔伯卫奇也提出了“生态农业”这一概念。后来,英国植物病理学家赫瓦德进一步深入研究和总结中国传统农业的经验,于1940年出版《农业圣典》,成为指导国际生态农业的经典著作。
    在生态农业理论的指导下,一些西方农业家将生态农业付诸实践,试办生态农场,如美国的罗代尔于1945年创办了著名的罗代尔有机农场。但在欧美的大面积生产中,农药、化肥的污染仍在蔓延,以至出现生机杳然的“寂静的春天”———美国女科普作家莱切尔·卡逊于1962年出版《寂静的春天》一书,揭露美国农业、商业为追逐利润滥用农药,造成生物物种减少,生态失衡,引起大哗。直到各国政府相继制定、推行保护农业生态环境的政策,污染才有所抑制,生态农业才在西方逐步兴起。

    发达国家的农业生态环境政策
    美国农业在吸取生态失衡的教训之后,转而采用低投入可持续发展的模式,强调农业资源的再利用,把农药、化肥、石油的投放量控制在适合的水准,维护自然资源的自然繁殖性。法律规定所有农药都必须在联邦农业部登记,在使用的州注册,然后发放农药使用证,使用者必须经过培训合格方可领证。州农业厅每年对农药使用情况进行检查,对投诉违法的案件加以处理。对生产、使用农药、化肥造成环境污染者,采用投资课税的方式,征收农药税和化学肥料税。州农业厅对农产品农药残留分析给予资金支持,逐年增加检测项目和分析样本,把农药投入对农业生态环境的影响降到最低限度。1985年美国依据《土壤保护计划》,对占全美耕地24%的“易发生水土流失土地”实行10～15年休耕,休耕还林、还草的农户可从政府拿到补助金,其金额比从事耕作的收益还要多。如果补助不足,农户有权上诉,执行部门将遭受惩罚。依阿华州等州设立“农业环境质量激励项目”,规定“只有生态农场才有资格领取奖励”。明尼苏达州规定,有机农场用于资格认定的费用,州政府补助2/3。
    欧洲国家对生态农业的认知较早,政策措施也较为完备。20世纪60年代德国、法国、瑞士的一些农场就已转向生态耕作。欧共体于1988年规定,为控制生产和保护环境,实行20%的农地不耕作,对恢复自然植被的农户损失进行直接补偿,农户有义务按一定比例将低产农地转为生态用地,用于野生生物栖息地,保护生物多样性。政府就此与农户立下契约,最低期限5年,长期自愿者为20年。德国与英国在20世纪90年代初构建了“适当的农业活动准则”,严格控制不宜施肥时期的施肥量,河流附近的畜产农户必须有家畜粪尿的处理设施。农户严格遵守准则发生的损失,由政府财政给予补贴。德国就施肥方法颁布了“施肥令”,规定化学肥料和农家肥的正确使用方法,农家必须遵守,违反者受惩罚。英国“控制公害法”将污染物流入水中视为犯罪,实行严厉的“污染者负担”制。欧共体在德国和英国的基础上于1992年6月颁发《生态农业及相应农产品生产的规定》,其环保的基准水平进一步提高,“污染者负担”原则的适用范围有所扩大。产品如何生产,哪些物质允许使用,哪些物质不允许使用,都有明确规定。所采用的附加料,都要在产品中标明其比例,只有95%以上的附加料是来自生态的,才可作为纯生态产品出售。1993年以后,欧共体各成员国都出台了资助生态农业的政策法规,斥资在全国范围内统一实施。法国用于农业环境的资金,1992年为800万欧元,1993年上升到1.5亿欧元,增长近20倍,到2001年已高达3.7亿欧元。现在法国已成为世界上最大的有机农产品的生产国和出口国。欧盟各国所有的资助项目都规定,农民必须按照生态农业标准耕种5年才能得到资助,否则必须退还所领款项。除了生态经营以外被要求实施额外环境措施的,相关费用由财政另行拨付。
    自2000年10月到2001年间,欧盟15国连遭疯牛病、口蹄疫厄运,导致严重的经济损失和社会振荡。人们发现高度集约化、工业化的养殖业使用畜禽的肉骨粉作为饲料添加剂,背离生物循环的自然规律,故而遭受惩罚。在沉痛的教训面前,欧盟对农业政策作出重大调整,不再一味鼓励提高产量,而是把农业食品安全、农业产品质量、农业环境保护放在首位,加大对农业科学研究、技术推广、防疫检测、农业环境建设的投入,限制集约化养殖,对农户粗放养殖的无公害畜产品给予优惠补贴。欧洲畜病刚过,美国疯牛病在2003年末又起,使美国的农业环境和农业政策面临严峻考验。
    日本目前尚未形成全国性的由政府负担的农业环保政策体系,但也有部分地区已实施由当地政府负担的农业环保政策。日本政府正在探索农业环保支付水准与化肥、农药投入量的相关关系。其环境保护法严格规范畜牧业经营,要求农户必须具备家畜粪便的处理设施,处理费用由畜产农户个人负担。具有相当规模粪便处理设施的养畜大户,可以优先以较高价格售出堆肥制品。
    发达国家的生态农业企业,由于不使用或基本不使用化肥、农药,农产品产量有所下降,但生态产品的价格远高于传统农产品,加之得到政府的各种生态补助,故企业总利润及人均收入均普遍高于传统农业企业。又由于采用休耕、轮作、施用有机肥的种植方式,提高了土壤肥力,故生态农业的产量有望赶上和超过传统农业。虽然目前生态农业的面积在全部农用土地中的比例尚小(欧洲仅占1%),但十多年来每年都以25%～30%的速度扩大,已经成为农业可持续发展的主流。

    我国农业环境现状和对策
    我国原本具有生态农业的优良传统。但由于人多地少的压力和重开发、轻保护,重ＧＤＰ、轻生态环境等现实及观念方面的原因,现在的农业生态环境呈整体功能下降的局面。据国家环保总局有关部门负责人2003年10月对媒体公布:近十几年来我国森林覆盖率虽然逐年增加,但林地单位面积蓄材量却在下降,生态功能较好的成熟林不足30%;90%的草地有不同程度的退化,每年新增沙化土地从上世纪80年代中期的2100平方公里上升到90年代末的3436平方公里;水土流失面积增大,江河断流、湖泊萎缩加剧;我国化肥平均施用量是发达国家化肥安全施用量上限的2倍,平均利用率仅约40%;全国畜禽养殖场污染物产生量已是工业固体废弃物的2倍多,农业面源污染已上升为污染大头;2000年对16个省会城市蔬菜批发市场的监测表明,农药总检出率为20%～60%,总超标率为20%～45%。20世纪80年代以来,我国各地出现不少典型的生态农业专项技术,如沼气利用技术、病虫害生物防治技术、食物链种养技术等。可惜皆推广缓慢,处于“星星之火,尚待燎原”的状态。
从世界范围看,近几年全球每年生态农业产值250亿美元,其中欧盟100亿美元、澳大利亚35亿美元、美国和加拿大100亿美元。世界上实行生态管理的农业用地共1055万公顷,其中澳大利亚有529万公顷、欧洲425万公顷、美国94万公顷、日本0.8万公顷,以色列和中国各约0.5万公顷。生态农业项目上的空白与我国作为农业大国的地位显然极不相称。
    我国已加入ＷＴＯ两年多,国际上对我国农产品出口的环保要求越来越高。我国农药出口2002年居世界第二,欧盟从2004年开始禁止320种农药销售,必使我国农药出口遭受重挫,同时也令使用农药的农产品出口受挫。从国内看,随着小康社会的到来,国人对农产品的环保要求日益提高,且越来越重视农村自然生态系统对城市的天然屏障作用,对农业生态功能的需求将变得与对农作物产品的需求同样重要。因此,控制、减轻农业污染,修复、改善农业生态环境,已成为全面建设小康社会的重要内容,也是我们进一步发展国际经贸、国际交往的必要前提。
    借鉴国外建设农业生态环境的政策和经验,可考虑如下对策:
    (一) 实施生态转移支付,求得东西部、城乡生态平衡　　
    农业在生产农产品的同时,还有改善生态的功能。农业的外部效用即生态效用被全社会无偿享用,同时又被大多数人所忽视。若没有广袤的大田作物、树林、水面调节气候,“钢筋水泥森林”的城市将变成缺氧、干燥、灼热、难以居住生存的孤岛;若没有西部的森林、草地保持水土,中、东部的水、旱灾害将变得频繁,少有宁日。因此,城市人应懂得城里的幸福有农村的生态奉献,东部人应懂得东部的繁荣有西部的生态奉献。城市的财富理应有一部分向农村转移补偿,东部的财富理应有一部分向西部转移补偿。如果没有这种转移,农村人和西部人单靠本身的经济实力,是无法维护农业生态环境的。在贫困、饥饿的情况下,“靠山吃山、靠水吃水”是一种理性的行为,损坏生态环境而维持起码的生存是必然的选择,其结果将有可能导致全局性的生态恶化,纵有巨资也难以治理,最后丧失治理的价值,陷于万劫不复之境。那不仅是西部的、农村的悲剧,也是东部的、城市的悲剧。只有在宏观范围内实施生态转移支付,才能避免生态恶化,保住山河秀美。当然,生态转移支付并不是由城市向农村、由东部向西部直接调款,而是通过向国家上缴足够的税金,由国家财政安排西部的、农村的生态环境建设。1998年以来,国家用“以粮代赈”的方式支持西部农村退耕还林、还草,已初见成效,应进一步推广、完善。现在中东部的许多湖泊、水库由于过度养鱼而遭受污染,以致不能饮用,其损失远远大于养鱼收益,也有一个“退渔还清”的问题,亟须制定相关政策加以治理。
    (二) 加大财政投入,开发农业环保实用技术　　
    农业环保实用技术可改善从农村到城市的生产、生活环境,应按“共同负担”原则,由政府投入财力大力开发。应制定鼓励政策,吸引科研单位、大专院校、环保企业积极介入,开发、研制生物农药、无公害肥料、无污染饲料、可降解农用地膜、农业生产废弃物处理和利用技术、农产品有害物质快速简便检测技术,等等。财政还应拨款引进国外农业清洁生产关键技术,在国内推广。目前我国各地的养殖场,环保检测合格的不到10%。对此,江苏省农科院已成功研制出专用于畜禽粪便处理的除臭发酵固湾菌剂,比从日本进口的粪便处理剂效果好,成本降低20%～30%,已在江苏、山东等省示范应用。太仓、海安、锡山等地皆在畜禽粪便处理上投入工业化生产,变害为利,取得良好的生态效益和经济效益。建议政府对开发研制者和推广应用者加以奖励和支持。对沼气应用、病虫害生物防治、食物链种植养殖等技术的推广亦应加大政策支持力度。
    (三) 制定农业环境相关标准,加强农业品的管理　　
    ＷＴＯ/ＴＢＴ协议(检验检疫、技术标准等技术性贸易壁垒)规定,成员方在制定环境标准时,有国际标准的都要以国际标准为基础制定,参加国际标准履约行动。我国各项环境标准的制定工作相对滞后,以农药残留为例,目前我国农残限留量标准偏低,农残监测体系不健全,检测能力较弱,对农药和农产品的覆盖面较窄,对农残超标监管力度不足,远不能适应国际上对农药残留监测工作的要求。现在亟须制定全国统一的生产基地环境标准和农产品及其加工品的环保标准,并组建相应的认证机构。对农药、肥料等投入品应实行严格的管理,培育一大批贯彻国际环保标准的农牧产品及其加工品的生产企业,尽快与国际接轨。
    (四) 建立、健全农业环保法规,强化执行监督　　
    十多年来我国已颁发《基本农田保护条例》、《农业生态建设技术规范》等法规,但尚未见到一个对生态农业的总体目标、发展规划、保障机制有完备规定的纲领性文件。政府对各地农业生态建设也缺少严格的要求和有力的约束。随着经济的发展,农业生态环境发生了巨大变化,出现许多新问题,原有的法律法规与国际上环保法规的差距在拉大。有些领域如土壤污染、流域污染等处于无法可依状态。应借鉴国外的法律规定,结合我国实际,加强、完善国家农业环境立法体系。同时还要强化农业生态环境保护的执法监督,按照“污染者负担”原则追究法律责任,从而确保山川秀美,农业安全。

    参考文献:
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    7. 苏杨 生态转移支付开辟环保新路 经济日报,2003 08 07

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