村民自治是我国政府提升国家政治文明的一项重要改革举措；这项举措利国利民、功在千秋，必将在中国政治文明发展历史上留下浓重一笔。然而，村民自治的继续推进在目前遇到相当大的困难。如果我们真正想推进这一事业，必须认清困难所在，找出解决困难的办法来。

　　村民自治走到了哪一步？

　　村民自治这一伟大事业经过一大批仁人志士的努力，已经迈开了最艰难的第一步。掰指头算，我们有了值得称道的成绩。

　　第一，村民自治开始纳入法制轨道，尽管我们的法律还很不完备。1988年6月1日《村委会组织法》试行；1998年6月又公布了《中华人民共和国村委会组织法（修订草案）》。目前，绝大多数省区市还制定了实施这一法律的地方条例。诚然，我们的法律还不完善，许多操作性的规定还没有进入法律文本，但法律的基本架构已经建立。高层人士多年来在这方面花费的心血不会白费，他们呵护和培育的我国村民自治这朵政治文明之蓓蕾已经根植于中国大地，虽然它的开花结果之日我们还远不能预测。

　　第二，村民自治为乡村社会精英阶层的分化提供了初步的秩序化的环境。分工的深化，包括政治领域中分工的深化，是社会进步的重要方面。近20年来，中国农村一大批富裕农民产生，其中包含相当一部分有志于政治活动的人士；同时，农村社会关系某种程度的紧张，也促使一批农村知识分子开始问鼎政治发展。这两支力量共同面对现实环境，同时又通过不同的路径满足自己的政治活动需求。随着村民自治的推进，不论哪一种政治力量，包括政府一方的力量，都将纳入农村民主选举的轨道，尽管这个轨道还远不够等级。这是一个良好的开端，预示着农村秩序化的政治发展进程开始。我们注意到，近年发达地区已经有一批富裕人士借助村民自治的舞台展示自己的抱负，而中部地区则主要是乡村知识分子在利用这个舞台活动。我们希望村民自治真正成为被民主政治格式化的舞台，用来约束他们可能的机会主义。

　　第三，村民自治与经济发展已经显示出良性互动。总体上看，我们还不能说中国的村民自治已经显示出对经济发展的推动作用，但从少数地方的经验观察，村民自治与经济发展之间已经显示出良性互动。村民自治搞得好的地方，政府对经济活动的不当干预减少了，农民的不合理负担减轻了，产权关系模糊有所克服，社会交易成本下降，经济发展的速度自然提高了。

　　第四，村民自治开启了社会精英阶层对中国政治文明发展的思考空间。如何推动中国政治文明的进步是一大批关心中国命运的人士萦绕于胸的课题，但在相当长的时间里，他们的思考概念产于书卷。村民自治的推进为他们的思考提供了养料，开拓了他们的视野。围绕村民自治的实践意义和学理意义，虽然中国的思想界有很大争论，但在新的实践平台上，这种争论能够发挥重要的传播政治文明的作用。

　　然而，从总体上看，村民自治这一事业所遇到的困难远大于它所显示的成绩。从我自己的调查以及其他人所提供的文献看，村民自治工作尚有许多不尽如人意之处。大略的判断是：

　　第一，不少地区的村民自治工作徒有形式，在走过场，一些农民并不认为自己的政治权利因为村民自治的开展而获得有意义的改善。

　　第二，在乡村知识分子活跃的中部地区（包括山东的少数地方），村民自治的冲突加剧。我在山东某地调查中，曾经亲历因自治选举导致的暴力冲突事件，一位农民被支部书记一方的势力打得头破血流（至今民选村长仍在极为艰难的条件下工作）。大部分县乡干部不支持村民自治选举。湖北省潜江市人大代表姚立法调查发现，该市57％的民选“村官”被违规撤换。

　　第三，党支部和村委会之间的“两委关系”已经是一个公认难题，各地做了一些试验，但缺乏真正成功的案例。在村民自治选举中当选的村官如果依法办事，通常难以开展工作。

　　什么东西阻碍我们前进？

　　深入思考，村民自治这样一项牵动人心的事业再向前推进，究竟遇到了什么障碍？在这个基本问题上，人们的认识竟十分模糊。

　　一些虚假判断仍在流行。常见的错误说法是：

　　第一，“村民自治的法律不完备”。是的，我们的法律肯定不完备，但这不是构成我们的困难的重要原因。任何一部法律都不会完备；完备的法律会有巨大的实施成本。就连美国这样的国家，也在本届总统选举中遇到了法律不完备的问题。翻开我们的各项法律文本，可以看到其中已经确立了相当高的政治文明程度。但是，在我们的法律旁边，还有一套“惯例”，一套关于权力运行和权利分配的惯例。我们的法律往往“服从”这套惯例。

　　第二，“贿选、家族势力和恶势力干扰”。在中国，家族势力和恶势力从来就不肯退出社会政治舞台，现在，它们看到村民自治小有气候便介入其中，这没有什么可奇怪的。我以为，在民主政治的条件下，更容易驯服家族势力和恶势力。至于贿选，我们现在对它的内涵还没有明确的界定，简单说来，贿选是政治文明进程中短时期的副产品，随着经济发展，贿选的成本将大大增加，它终将退出历史舞台。相比之下，贿选比贿官更让人待见。

　　第三，“人民群众的觉悟水平低下”。这是一个典型的假判断。在文明社会的分工架构下，政治活动也是少数人的事情，并不需要每一个人都是民主斗士；也不需要每一个人都有一套成熟的民主政治观念。据我观察，一个普通美国农民关于民主的知识不比中国农民更多。关于民主的缘起，主要的是两点：一是社会的需求，一是政治家的个人成本（风险）。在中国，由于经济活动已经超出社区自给自足范围，社会对民主政治的需求已经产生；而普通农民的贫穷则意味着他们从事政治活动的巨大风险（据我了解，在村民自治中活跃的中国乡村知识分子大多深陷贫困，勉力支撑）。就大部分地区而言，民主政治实施的条件是具备的。我们不能等到每个农民都有了大学政治学教授的水平再启动政治文明事业。

　　在推进乡村民主政治进程中所遇到的真正难题在于下述几个方面：

　　第一，政府权力过大。公共权力过大必然加剧人们对权力的角逐。基层公共管理机构不仅拥有大量处理公共事务的权力，还拥有土地（农用土地在经济学的意义上本来属于私人物品）的控制权。公共权力还渗透到一些私人事务中。但由于过大的公共权力与狭窄的税收来源不对称，使得农民与公务人员之间的关系成为供养与被供养的关系，而不是服务与被服务之间的关系。基层政府的主要职能蜕化为向农民收取税费。这种背景下，公务人员的荣誉性微乎其微，使村民自治事业一开始就与巨大的利益关系纠缠在一起，旧力量不愿意放权，新力量下决心夺权，增大了政治发展转轨的难度。据我了解，农民对当选村长的第一要求常常是“查账”，而旧力量最害怕的是翻旧账。如果公共权力过大的问题不解决，村民自治的舞台永远是利益争夺的拉锯战场，民主政治的发展将困难重重。

　　第二，农村社区党支部的权力生成机制尚未改变。党支部书记由党员选举，而党员资格又由党支部确定，这实际上形成了一个封闭的权力体系。多年不发展党员或者只发展书记亲属的党支部在农村比较普遍（大量地方的新党员出自复转军人，所以，复转军人是目前拥护村民自治的重要力量）。上级任命党支部书记的现象也比较普遍。简单逻辑能告诉我们，这个问题不解决，村民自治事业不会有发展前景。

　　第三，精英阶层的思想不解放。精英阶层对村民自治进一步发展的忧虑，是它对社会稳定的影响。的确，许多国家在政治文明发育过程中“出了”社会稳定问题，但我们常常没有搞清楚其中的因果关系。在那些国家，实际上是先由于旧制度发生了社会稳定问题，才使得民主政治发展采取了激进的形式。我们不同，我们的社会大的格局是稳定的，因此我们完全有可能有计划地、稳妥地设计出政治文明推进的程序来。从我的调查看，那些村民自治搞得好的地方，新当选的村官往往能与上级政府更好地配合（如果上级政府的官员是比较清廉的），而社区自身也高度稳定。实际上，村民自治大大降低了基层社会的交易成本，对社会稳定极为有利。

　　与时俱进，有所作为

　　我喜欢“与时俱进”这个词，我理解，它的意思是不守成、不冒进，循序渐进，有所作为。村民自治如何进一步发展？在这里，我不想搬出经典著作的条文，勾画一个最终的乡村民主政治的模式。从中国基本现实出发，我以为目前可以做（并具有可操作性）的事情是：

　　第一，借助当前农村税费改革的机会，大大缩小乡村公共机构的权力，发育民间组织（如各种专业协会及其联合会），以它来替代现有政府的部分公共权力。

　　第二，改革土地制度，把基层官员对土地的控制权力剥离出来。加快物权法的出台，明晰土地产权，使农民拥有土地财产权。

　　通过以上两个办法减小公共机构的权力，增加社区民选官员的荣誉性，有利于平稳推进乡村政治文明发展的进程。

　　第三，改革党支部权力的生成机制。要破开党支部权力的封闭性。这一改革将消除所谓“两委”矛盾。在条件成熟以后，创造一种形式使“两委”选举统一起来。

　　如果上述几点能够做到，即使暂时不将自治选举扩大到乡镇一级，农村民主政治发展也会大为改观。今后中国乡村民主政治从长远说当然会依循一般规律来发展，但眼下的任务是打破僵局，迈开最艰难的一步。

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